# 谁付费、谁决定电网扩张

Cost allocation、机构角色与特许期限，载于法律、order 与招标文件——覆盖美国、巴西与欧盟。

Author: NiLu
Locale: zh
Published: 2026-08-09
Updated: 2026-08-09
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## 摘要

- 谁为电网加强或使用付费不是自由选择：它是写在法律、order、法令或招标文件中的 cost allocation 方法、机构角色与特许期限的组合。
- 在美国，FERC 要求带有 beneficiary pays “roughly commensurate” 的区域方法（Order 1000）以及带有 ex ante cost allocation 的长期规划（Order 1920），并为州级协议留出空间。
- 在巴西，输电拍卖以最低 RAP（30 年）付酬，电网使用随后按 EUST = TUST × MUST 收取；ANEEL 监管，ONS 运营，MME 决定特许延期。
- 在欧盟，接入电价须 cost-reflective，跨境成本经 CBCA 分摊，若各国监管者未能达成协议，ACER 为终审。

## 目录

- [三类机制](#tres-familias-de-mecanismo)
- [美国：区域、参与者与州](#estados-unidos-regional-participante-e-estado)
- [巴西：RAP、使用电价与角色](#brasil-rap-tarifa-de-uso-e-papeis)
- [欧盟：cost-reflective 与 CBCA](#uniao-europeia-cost-reflective-e-cbca)
- [电价保护：共同语言](#protecao-tarifaria-a-linguagem-comum)
- [进行中的争议](#disputas-em-curso)
- [不确定性](#incertezas)

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## 三类机制

在美国、巴西与欧盟，谁为电网加强或使用付费不是每个运营者可以开放选择的事：它是 cost allocation 方法、由法律或法规界定的机构角色，以及写在 order、法律、法令或招标文件中的期限与电价规则的特许合同的组合。

三类机制在这些司法辖区并存。第一类是经由使用电价的区域社会化。在美国，FERC Order No. 1000 要求每个输电运营者参与一个在需求出现之前（ex ante）就确定 cost allocation 方法的区域流程；该 order 的 Principle 1 要求把成本分摊给受益者 “in a manner that is at least roughly commensurate with estimated benefits”，Principle 2 禁止对未获得收益者进行非自愿分摊。 [[1]](#ref-1) 在巴西，输电拍卖以所提议的最低允许年收入（RAP）向中标特许经营者付酬——在 ANEEL Edital de Leilão nº 4/2025 中，合同期限 30 年，每 5 年定期修订——电网使用随后在永久模式下收取，作为输电系统使用费（EUST）= 已核准 TUST × 输电系统使用量（MUST），与当月实际使用无关。 [[2]](#ref-2) [[3]](#ref-3) 在欧盟，Regulamento (UE) 2019/943 第 18 条要求接入电价——接入、使用、相关加强——须 cost-reflective、透明、非歧视，且不含无关政策目标的成本；在国家之间，来自 Regulamento (UE) 2022/869（TEN-E）的 Cross-Border Cost Allocation（CBCA）机制，在相关国家监管者（NRA）之间分摊共同利益项目的有效成本，若 6 个月内未达成协议，由 ACER 作为终审决定。 [[4]](#ref-4) [[5]](#ref-5)

第二类是 participant funding，即由接入者融资。Order 1000 本身允许这一模式，但明确它不取代强制性区域方法。而面向新发电机互联的 FERC Order No. 2023，在一个项目集群内按 proportional impact——每台发电机对加强需求的贡献程度——分摊电网加强成本，接入点变电站的加强则在该变电站客户之间按人均分摊。这一设计以发电为中心；大负荷（large-load）的成本分摊仍在单独的监管讨论中。 [[6]](#ref-6)

第三类把两极与对消费者的额外保护结合起来。Order No. 1920，2024 年 13 de maio，要求长期区域规划——最短视野 20 年，每 5 年再评估——以及纳入每个运营者电价（OATT）的 ex ante cost allocation 方法；State Agreement Process，即各州关于如何分摊成本的自愿协议，是允许的，但该 order 明确它不能是所提议的唯一方法。 [[7]](#ref-7)

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## 美国：区域、参与者与州

Order No. 1920-A，2024 年 21 de novembro，在这一设计中提升了各州的角色：在修订长期 cost allocation 方法之前，输电运营者必须咨询 Relevant State Entities，即使运营者有自己的替代提案，这些州实体商定的 cost allocation 提案也进入 compliance filing；与各州的 engagement 期为 6 个月，应其请求可再延长 6 个月。方法的最终决定仍属 FERC。1920-A 在 Federal Register 的官方摘要记录了对该决定的 49 项 rehearing 申请。 [[8]](#ref-8)

这一州级层与 2011 年 Order 1000 的区域/跨区域方法并存，后者连同其六项原则（包括已提及的 beneficiary pays）仍然有效。 [[1]](#ref-1) 也与 Order 2023 对新发电机的集群逻辑并存——两套不同设计回答不同问题：一套处理区域电网的规划加强，另一套处理接入特定项目的成本。 [[6]](#ref-6)

这些机制的共同法律基础是 Federal Power Act。§205 要求公共事业收取的每一项电价须 “just and reasonable”，并禁止不当优惠或差别；在 §206 下，FERC 可以确定其认为 unjust, unreasonable, unduly discriminatory or preferential 的电价。正是这一标准——不是编辑偏好——锚定 Order 1000/1920 的区域方法以及对任何受争议 cost allocation 的审查。 [[9]](#ref-9) [[10]](#ref-10)

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## 巴西：RAP、使用电价与角色

在巴西，角色地图写在法律与法令中，不是市场惯例。Lei nº 9.427/1996 赋予 ANEEL 监管并监督电能生产、输电、配电与商业化；在部门已记载的实践中，ANEEL 还经授权招标特许并核准使用电价。 [[11]](#ref-11) Decreto nº 5.081/2004 赋予 ONS 在 ANEEL 监管与监督下，协调并控制国家互联系统（SIN）发电与输电设施的运行。 [[12]](#ref-12) 对配电特许，Decreto nº 12.068/2024 规定 ANEEL 提出建议、矿业与能源部（MME）决定延长合同或开启新招标；同一法令规定，特许失效（caducidade）程序在进行期间中止该延期建议的报送。 [[13]](#ref-13)

付费遵循两套分开的机制。在特许一侧，输电拍卖以所提议的最低 RAP 向中标者付酬——Edital nº 4/2025 中合同 30 年，每 5 年定期修订。在使用一侧，ONS 在永久模式下收取输电系统使用费（EUST）= 已核准 TUST × MUST（合同量与计量值中的较大者），按点与时段——RAP 供给支撑使用电价的基数，由使用电网者支付，与当月实际使用多少无关。 [[2]](#ref-2) [[3]](#ref-3)

这些特许的合同视野是日历事实，由法律与法令界定。Lei nº 8.987/1995 将特许定义为有确定期限的公共服务授权。 [[14]](#ref-14) Lei nº 9.074/1995 规定，在其制度下签订的输电与配电特许，期限为摊销投资所需、以 30 年为限，最多可按同等期限延长一次，由特许授权机关根据合同条件决定。 [[15]](#ref-15) Decreto nº 12.068/2024 对配电实施这一 30 年期限，并将延期条件化为补充条款的具体条款——审慎投资、质量目标与气候事件后重建、电价适度（modicidade tarifária）与风险分摊等。 [[13]](#ref-13) 而 Lei nº 12.783/2013 此前已开辟一条延期路径（最多 30 年，仅一次，由特许授权机关决定），以接受特定制度为条件——就水电而言，由 ANEEL 确定电价与物理保证配额——“以保障……电价适度（modicidade tarifária）”。 [[16]](#ref-16)

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## 欧盟：cost-reflective 与 CBCA

在欧盟，Regulamento (UE) 2019/943 第 18 条确立任何电网接入电价的标准：cost-reflective、透明、非歧视，反映实际发生的有效成本，且不含用于支撑与电网无关政策目标的非相关成本。 [[4]](#ref-4) 对跨越边界的加强——TEN-E 制度下的共同利益项目（PCI）与相互利益项目（PMI）——Regulamento (UE) 2022/869 第 16 条确立 Cross-Border Cost Allocation 机制：项目发起人向相关国家的国家监管者（NRA）提交投资申请，包括 CBCA 提案；这些监管者协调关于各国所分摊有效投资成本份额的决定；若 6 个月内未达成协议（或应 NRA 共同请求），由 ACER 作为终审决定。 [[5]](#ref-5)

ACER 的 Recommendation 02/2023 以一项消费者保护测试补全这一设计：在跨境分摊有效发生的成本并将其纳入各国电价之后，该建议指导 NRA 评估对这些电价的影响是否构成 “disproportionate burden for consumers”——这是文本核验标准，不是对任何特定项目的自动裁决。 [[17]](#ref-17)

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## 电价保护：共同语言

每个司法辖区用自己的词汇处理同一问题——防止 cost allocation 方法变成任意收费——这一词汇就在法律文本本身中：

- 在美国，Federal Power Act 要求电价 “just and reasonable”（§205），并允许 FERC 纠正不符合该标准的电价（§206）；Order 1000 在 cost allocation 设计中把这翻译成 “roughly commensurate with estimated benefits”，并禁止向未受益者收费。 [[9]](#ref-9) [[1]](#ref-1)
- 在巴西，Lei nº 12.783/2013 与 Decreto nº 12.068/2024 使用 “modicidade tarifária” 作为特许延期路径的条件。 [[16]](#ref-16) [[13]](#ref-13)
- 在欧盟，Regulamento 2019/943 第 18 条要求电价 cost-reflective，ACER Recommendation 02/2023 指导测试跨境分摊结果是否构成 “disproportionate burden for consumers”。 [[4]](#ref-4) [[17]](#ref-17)

这些是记载在规范本身中的、对电价支付者的文本保护标准——本文描述它们，不就哪一个更可取表态。

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## 进行中的争议

关于谁付费、谁决定的部分辩论尚未在法律文本中解决，因此在此只作为有归属的观点进入，绝不当作机构事实。

据 Valor、G1、Poder360 与 iNFRA（2026）的报道，ANEEL 董事会开启程序，分析因特许失效（caducidade）解除 Enel 在圣保罗的配电特许，此前技术部门据称拒绝了公司申请的鉴定；合同的提前续期在程序仍开启期间据称被中止——这与 Decreto nº 12.068/2024 的机制一致，该法令恰恰规定在特许失效程序期间的这种中止。 [[13]](#ref-13) [[18]](#ref-18) 据同一报道，Enel 自身声称履行合同指标并有进行中的恢复计划；报道中引用的当局提及可能路径，如协议或控制权转让——归属于新闻的声音，至本卷核查之时尚无所附官方会议记录。 [[18]](#ref-18)

在美国，州级能源协会与律所的解释材料（其中包括 NASEO）描述 Order 1920/1920-A 中各州角色扩大与 rehearing 程序之后可能出现司法争议之间的张力——这是机构争议框架，不是已裁决的司法结果。 [[19]](#ref-19)

还有一场关于巴西电价区位信号的技术辩论在进行：行业专业媒体（如 Canal Solar）描述 TUST 中区位权重的逐步加强，归因于 Resolução Normativa ANEEL nº 1.041/2022，不同类型电网用户之间的分配效应被讨论——但这一过渡的精确百分比在本卷可获得的规范全文中未经确认，因此仍作为观点，而不是封闭数据。 [[20]](#ref-20)

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## 不确定性

- 在所咨询的原始来源中，没有 REN nº 1.041/2022 下 TUST 区位信号过渡的精确百分比与完整时间表。
- 以现有来源，无法详述美国区域运营者在遵守 Orders 1000 e 1920 之后电价（OATT）中实际生效的 cost allocation 公式——只有这些 order 本身的原则。
- 本卷中没有原始文件（会议记录、董事会投票或 MME 决定）确认涉及 Enel Distribuição São Paulo 的特许失效程序结局——只有新闻报道。
- 在所咨询来源中，尚不清楚美国大负荷（large-load）互联成本分摊将如何在 Order 2023 已为发电确定的设计之外稳定下来。
- 对本卷而言，没有关于一两个欧盟成员国在本国实践中如何把接入收费当作 deep 或 shallow 处理的细节，以补充 CBCA 第 16 条。

## 参考资料

1. <a id="ref-1"></a>[FERC Order No. 1000 — Transmission Planning and Cost Allocation](https://www.ferc.gov/sites/default/files/2020-04/OrderNo.1000.pdf). FERC. 访问于 09 ago. 2026.
2. <a id="ref-2"></a>[Edital Leilão de Transmissão nº 4/2025-ANEEL](https://ppi.gov.br/wp-content/uploads/2025/02/SEI_0202054_Edital_de_Leilao_04_2025.pdf). ANEEL / PPI. 访问于 09 ago. 2026.
3. <a id="ref-3"></a>[ONS — Submódulo 15.8 (Encargos de Uso do Sistema de Transmissão)](https://www.ons.org.br/ProcedimentosDeRede/M%C3%B3dulo%2015/Subm%C3%B3dulo%2015.8/Subm%C3%B3dulo%2015.8%202018.12.pdf). ONS. 访问于 09 ago. 2026.
4. <a id="ref-4"></a>[Regulation (EU) 2019/943 — Art. 18 network charges](https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2019/943/oj/eng). EUR-Lex. 访问于 09 ago. 2026.
5. <a id="ref-5"></a>[ACER — Cross-Border Cost Allocation (Reg. (EU) 2022/869 Art. 16)](https://www.acer.europa.eu/electricity/infrastructure/projects-common-interest/cross-border-cost-allocation). ACER. 访问于 09 ago. 2026.
6. <a id="ref-6"></a>[FERC Order No. 2023 explainer — interconnection cost allocation](https://www.ferc.gov/explainer-interconnection-final-rule). FERC. 访问于 09 ago. 2026.
7. <a id="ref-7"></a>[FERC Order No. 1920 explainer — transmission planning and cost allocation](https://www.ferc.gov/explainer-transmission-planning-and-cost-allocation-final-rule). FERC. 访问于 09 ago. 2026.
8. <a id="ref-8"></a>[Order No. 1920-A (rehearing) — Federal Register, 2024-12-06](https://www.govinfo.gov/content/pkg/FR-2024-12-06/pdf/2024-27982.pdf). Govinfo. 访问于 09 ago. 2026.
9. <a id="ref-9"></a>[Federal Power Act §205 — just and reasonable rates (16 U.S.C. §824d)](https://www.law.cornell.edu/uscode/text/16/824d). Cornell LII. 访问于 09 ago. 2026.
10. <a id="ref-10"></a>[Federal Power Act §206 — unjust/unreasonable rates (16 U.S.C. §824e)](https://www.congress.gov/crs-product/IF11411). Congress.gov (CRS IF11411). 访问于 09 ago. 2026.
11. <a id="ref-11"></a>[Lei nº 9.427/1996 — cria a ANEEL](https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9427compilada.htm). Planalto. 访问于 09 ago. 2026.
12. <a id="ref-12"></a>[Decreto nº 5.081/2004 — regula o ONS](http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/decreto/d5081.htm). Planalto. 访问于 09 ago. 2026.
13. <a id="ref-13"></a>[Decreto nº 12.068/2024 — prorrogação/licitação de concessões de distribuição](https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2024/decreto/D12068.htm). Planalto. 访问于 09 ago. 2026.
14. <a id="ref-14"></a>[Lei nº 8.987/1995 — regime de concessão e permissão de serviços públicos](http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8987cons.htm). Planalto. 访问于 09 ago. 2026.
15. <a id="ref-15"></a>[Lei nº 9.074/1995 — normas de outorga e prorrogação de concessões do setor elétrico](http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9074compilada.htm). Planalto. 访问于 09 ago. 2026.
16. <a id="ref-16"></a>[Lei nº 12.783/2013 — prorrogação de concessões e modicidade tarifária](https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/lei/l12783.htm). Planalto. 访问于 09 ago. 2026.
17. <a id="ref-17"></a>[ACER Recommendation 02/2023 — CBCA good practices](https://acer.europa.eu/sites/default/files/documents/Recommendations/ACER_Recommendation_02-2023_CBCA.pdf). ACER. 访问于 09 ago. 2026.
18. <a id="ref-18"></a>[Valor — ANEEL abre análise para romper contrato da Enel SP](https://valor.globo.com/brasil/noticia/2026/04/08/aneel-abre-analise-para-romper-contrato-da-enel-sp.ghtml). Valor. 访问于 09 ago. 2026.
19. <a id="ref-19"></a>[NASEO — FERC Order 1920 Explainer (updated)](https://naseo.org/data/sites/1/documents/publications/FERC%20Order%201920%20Explainer%20Updated%20FINAL.pdf). NASEO. 访问于 09 ago. 2026.
20. <a id="ref-20"></a>[Canal Solar — ANEEL aprova adição de sinal locacional no cálculo da TUST](https://canalsolar.com.br/aneel-aprova-adicao-de-sinal-locacional-no-calculo-da-tust/). Canal Solar. 访问于 09 ago. 2026.